金杜律师事务所

        作者：李咏梅* 黄磊**

    一、行政复议及规定行政复议申请期限的重要意义

　　行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关或者行政机关工作人员做出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向特定的行政机关提出重新处理的申请，接受申请的行政机关依照法定程序对原具体行政行为的合法性和适当性进行审查，并做出相应决定的行政救济活动。行政复议程序主要包括申请、受理、审查、决定等。

　　复议申请是启动行政复议程序的第一步。公民、法人或其他组织申请行政复议必须依法进行，行政复议的法定条件之一就是管理相对人在法定期限内提出复议申请，否则视为自动放弃通过行政复议程序获得救济的权利。

　　规定行政复议申请期限的意义有三：

　　其一，有利于及时保护管理相对人的合法权益。其二，如果对申请复议的期限不加以必要限制，因时过境迁等因素，将致使复议机关很难认定做出具体行政行为当时的事实，影响做出公正准确的判断。其三，有利于维持行政管理秩序稳定性，具体行政行为做出后，势必产生一定结果，为维护稳定性考虑，不宜对超过一定期间的具体行政行为做出改变。

    二、行政复议申请期限的起算时点

　　1999年通过并实施的《行政复议法》对行政复议申请期限及其起始时间做出了明确规定。根据该法第九条①，一般而言，申请行政复议的起始时间为管理相对人知道该具体行政行为之日，申请期限为起始日开始后的60日。同时，在因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情况下，申请期限中断，在障碍消除之日起继续计算。

　　管理相对人“知道”具体行政行为的时间点为行政复议期限的起算点，该时间点对确定行政复议申请期限的意义重大。“知道”的情形复杂，下文结合海关行政复议的情形，说明“知道”的评价标准。

　　海关的具体行政行为分为持续性和非持续性两种，判断管理相对人“知道”这两种具体行政行为时间点的评价标准不同，具体如下：

　　1. “知道”非持续性具体行政行为的时间点的评价标准

　　在海关行政复议实践工作中，对非持续性具体行政行为，主要根据以下三种不同情况，认定“知道”发生具体行政行为的时间点：

    （1）在海关以书面形式做出某一具体行政行为的情况下，“知道”的日期为管理相对人收到书面决定之日，即海关文书送达之日。因一般情况下，海关均以书面形式做出决定，故该标准为判断管理相对人申请行政复议“知道”时间点的主要方式。

    （2）在海关公告送达书面决定的情况下，“知道”的日期为公告注明的日期或公告日期。这种方式通常用于管理相对人下落不明、已知的通讯地址无效或者具体行政行为涉及的管理相对人众多的情况。

    （3）海关对具体行政行为做出不送达书面决定的，“知道”日期为管理相对人主张的其实际知道具体行政行为的时间。海关作为被申请人有异议的，应说明理由并提供相关证据。复议机关根据事实情况，按有利于管理相对人的原则做出认定。

　　此外，在一定条件下，可以采用推定方式认定“知道”的时间点。即，不论管理相对人是否实际上知道行政机关做出具体行政行为，只要客观上存在“知道”的条件和可能，复议机关就有权推定管理相对人“应当知道”具体行政行为已做出的事实。例如，通过邮寄方式向管理相对人发送通知，在邮件到达目的地的通常时间内，即可推定法律文书已送达当事人。在这种情况下，管理相对人因自身过错，应当知道而没有知道行政机关做出具体行政行为，导致申请复议超过规定期限，复议机关有权不予受理。

　　2. 知道“持续”具体行政行为的时间点的评价标准

　　“持续”的具体行政行为，是表现为连续或继续状态的具体行政行为。如：海关对走私犯罪嫌疑人或对涉嫌走私的货物、物品所采取的扣留措施，是典型的“持续性”具体行政行为。

　　“持续”与非“持续”具体行政行为在形式上的差异给管理相对人造成不同影响。因此，“持续”具体行政行为的复议申请期限起点与非“持续”具体行政行为的起点也有所差异。根据《海关实施〈行政复议法〉办法》第九条②，管理相对人知道“持续”具体行政行为的时间点，即申请复议的起点为具体行政行为终了之日。

　　与非“持续”性具体行政行为不同的是，在“持续”性具体行政行为结束后，管理相对人可请求复议机关确认该“持续”具体行政行为违法。同时，也可在收到书面决定后的持续期间内，请求复议机关依法撤销行政机关实施的具体行政行为。非“持续”性具体行政行为由于不存在持续状态，只要申请确认该行为的违法性即可，不必另行申请撤销。

    三、延期申请行政复议的情形

　　一般而言，管理相对人应当严格遵守复议申请期限，提出复议申请，但为充分保障管理相对人的合法权益，针对实践中的特殊情况，《行政复议法》也做出了适当延长复议申请期限的规定。《行政复议法》规定“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。” 不可抗力须同时具备“不能预见”、“不能避免”和“不能克服”三项条件。其他正当理由一般指公民突患急病、重病，法人或其他组织处于合并或分立阶段以及行政机关对管理相对人申请复议进行阻挠等情况，由于在该等情况下，管理相对人难以正常行使复议申请权。因此，复议申请期限也应适当予以延长。

    四、未在规定期限内申请行政复议的救济

　　管理相对人未在法定期限内申请行政复议，即丧失了复议申请权。但仍可通过其他途径获得法律救济。根据《行政诉讼法》第2条③，管理相对人在知道海关做出具体行政行为之日起三个月内，如果不服该行政行为可以向具有管辖权的中级人民法院提起行政诉讼。

　　此外，管理相对人在法定期限内即使未申请行政复议，也未提起行政诉讼，根据《海关办理申诉案件暂行规定》的规定，也可以就有关处罚决定向做出该具体行政行为的海关或其上一级机关提出申诉，通过海关自行纠正错误方式，达到救济目的。

　　综上，管理相对人在提起行政复议时，应考虑到行政复议申请期限的规定，结合具体情况，充分利用法律赋予的权利，依法保护自己的合法权利。

 
注解：

① 《行政复议法》第九条公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，但是法律规定的期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

② 《海关实施〈行政复议法〉办法》第九条海关的具体行政行为（包括作为与不作为）是持续状态的，提出行政复议申请的期间自该具体行政行为终了之日起计算。

③ 《行政诉讼法》第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

（本文原文为英文，中文为译文。）

* 李咏梅为金杜律师事务所北京总部诉讼仲裁组律师。

** 黄磊为金杜律师事务所北京总部诉讼仲裁组实习生。
　

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