国家电网

                    ——访国家电网公司首席法律顾问吕振勇
                                  
                                    作者：张为龙 程洪瑾

　　8月23日下午，记者采访了国家电网公司首席法律顾问吕振勇，就“立法先行、依法改革”的法理基础，公司作为国有特大型企业所处的法律环境，以及电力立法情况进行了访谈。

　　性格率直的吕振勇在电力法律界耕耘半生，思考深入，观点鲜明。他笃信“法律是规范社会经济关系的最好手段”。他观察到，2002年以来的电力体制改革使《电力法》中各行为主体之间的关系发生了变化，这种变化不仅有横向的，还有纵向的。他多次强调，电力企业法律意义上的“自卫权”应受到保护；他还深深忧虑，公司系统法律风险防范意识有待加强，法律人才队伍建设任重道远。

　　关于依法改革 

　　记者：“立法先行，依法改革”是公司对于电力体制改革一贯的鲜明主张。很多人认为，在电力改革进一步深化的时候，立法滞后于改革的问题已经越来越突出。您作为公司首席法律顾问、电力行业资深的法律专家，可否谈谈您的观点？

　　吕振勇：改革是促进生产力发展的动力，市场经济是改革的方向，这是毋庸置疑的。但是，究竟怎样改革，则是一门大学问。在电力改革过程中有不同的观点，有的高调一些，有的则低调一些，归结起来，大致可分为以下几类：

　　一是理想改革。这种观点从一般的经济学理论出发，从学术角度看“十分美妙”，但脱离了中国生产力发展水平，脱离了“电”这种特殊商品的客观规律，因而对如何解决电力生产力发展中的实际问题涉及得少，似乎只要有了改革的理论和口号，发展问题也就迎刃而解。

　　二是盲目改革。这种观点建立在“外国都改革了，中国也必须改”的认识基础之上，提倡照搬外国的改革模式，但是对为什么改、怎样改才符合中国实际缺乏研究和论证，出现了对“英国模式”、“美国模式”、“欧洲模式”、“日本模式”的争论。

　　三是极端改革。持这种观点的人认为，改革就是要狠下刀子，拆分就是改革，就是打破垄断。拆与分是最简单的，但拆与分是为了什么？有人说，是为了竞争。其实，改革的最终目的还是为了促进生产力的发展，而促进竞争的关键则在于电源、售电与输配电网的分开，也就是人们常说的“放开两头，管住中间”。有的“资深专家”大书特书极端改革的观点，但忽视了“电”的特性，对市场经济中的人为垄断、市场垄断、自然垄断没有分清楚。他们甚至批评主张以改革促进发展的人是阻碍改革，听不进一点民主意见。这种观点，就像医生把手术作为目的，而不是把治病作为目的一样，令人费解。

　　四是情绪改革。这种观点把电力体制改革的动因归结为工作中的问题，并把工作中出现的一些情况和想象的一些不实问题说成是体制和垄断的“罪恶”。用批判和发泄对电力企业的不满情绪代替深入细致的改革工作。

　　五是理性改革，或称不断改革。持这种观点的人认为，应坚持以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，认识到改革是一个不断深化的过程，要把改革的理论、外国的经验结合于中国实际和国情，实事求是地进行论证、评估，有步骤、分阶段地不断深化改革，不幻想改革一夜之间到位。但是，持这种观点的人往往被指责为“阻碍改革”、“不想改革”，甚至被扣上更大的帽子。

　　我认为，应当用科学发展观和科学的改革观指导改革，用法律规范改革。改革的方向及步骤，改革的方案及措施，改革的保障及实施，都应当建立在充分的科学论证、民主讨论的基础上，并使论证的结果有利于推动生产力的发展，有利于改革目标的实现。

　　记者：“立法先行，依法改革”是个有关改革方法论的问题，提出这种主张的依据是什么？这样做可以避免哪些误区？

　　吕振勇：其实，对于电力改革，究竟怎样改才对，改成什么样好？国际上从来未有固定的模式，世界各国都是根据本国实际情况和生产力发展水平确定各自的改革方案，更何况电力改革涉及体制、机制、法制的融合与统一。

　　建设法制社会，立法先行，依法改革，不但是国际上的通行做法和共同经验，也是规范改革、保证改革顺利进行的需要。因为只有通过立法程序，才能将不同的观点，通过民主形式统一起来，提炼出国家的观点和意志，才不至于在改革问题上因个人意志、部门权力的变化而变化，才能有序改革，促进生产力的发展。

　　应该先立法后实施、先试点后推广，以法定程序、法律形式固化试点改革的成功经验，确立改革的方向，规范改革的行为，指导改革有序进行。先行动不立法，就容易出现一些不协调，靠行政手段难以调整。

　　有的人口口声声说要改革，学外国，但是唯独国际通行的“改革须先立法”这一关键经验和做法不学，也不想学，令人费解。

　　现在有一种误区，中国的“电力体制改革”似乎就是“电力企业改革”、“电网企业改革”，把所有的注意力都指向企业。其实，任何行业性的改革，都必然涉及重大的社会关系、经济关系、法律关系的重大变化，而新的电力秩序的建立，必然涉及电力行政管理关系、管电行政权力的再配置，涉及管电法律责任的调整，涉及企业间经济关系的变化，涉及政府部门、电力企业、用户之间各种关系的变化。

　　正因为改革使电力法律关系、管理关系、经济关系既发生了横向变化，又发生了纵向变化，才必须立法先行，把改革带来的新变化和各种行为加以规范。充分发挥法律调整、规范社会经济关系的功能，以立法的权威、法律的标准和程序为依据，建立权力、权利的配置和控制体系，使之依照法律的要求进行整合。

　　现在某些媒体、所谓“专家”也把改革的矛头指向企业“权利”，把电力发展中出现的一些新情况均归结为企业体制，而忽视了深层次的“权力”改革和管电行政体制的改革。以改革实现市场化是必然的方向，但市场经济就是法制经济，不是权力经济，法律的规范作用不可忽视。

　　记者：您目前关注的电力体制改革的热点有哪些？

　　吕振勇：一是管电体制。目前的状况是多头管电，而又缺少真正维护电力企业利益的管电主体，对电力企业的指责和批评较多，而管电的责任和义务却出现真空。所以现在出现了电力行政执法缺位，涉电案件多发但常常无人处理，窃电、电力设施破坏严重等问题。而电力企业行使法律意义上的“自卫权”，又被看作“政企不分”。

　　二是企业改革。我们搞社会主义市场经济，不是走别人的老路。对电力而言，民营化、私有化的经济体制无法容纳超大规模发展的社会生产力，应坚持以公有制为主体的国企改革不动摇。信奉“一刀切”的“民营化、私有化”改革是没有出路的，就连西方学者也认为“私有化并非灵丹妙药”。英国学者迪伦·萨瑟兰说：“对中国大中型企业成功改革至关重要的因素，并不是本身所有制改革，而是要从头开始创建大型企业集团，同时创建起使这些企业能够正常运行的必要的机制。”国内外的一些知名专家也在重新认识电的属性，重新认识电力企业的整合与拆分。

　　我的认识和想法，可能有人不同意，但也算是一家之言吧。　　

　　关于《电力法》修订 

　　记者：您是电力法律专家，介入电力立法工作很深，请您介绍一下《电力法》修订的情况。

　　吕振勇：早在电力部时期，就已经着手修订《电力法》。尤其是在《电力法》实施五年之后，大家认识到各种法律关系正在或将要发生变化。1998年开始研究政企分开、厂网分开的改革问题，草拟了修订《电力法》的大、中、小方案，分别涉及400多项、200多项和100多项修改内容。在论证过程中，电力体制发生变化，先是电力部撤消，行政职能转移到国家经贸委，继而是国家经贸委撤消，由发改委和电监会牵头修改《电力法》，现在改为由发改委牵头。而这每一次变化都意味着需要对《电力法》重新认识、重新论证。我参加了《电力法》的修订工作，根据我的了解，我认为新《电力法》难以出台的原因主要是电力行政体制主管部门难以确定，争论的具体问题比较多。

　　记者：那么，在具体内容方面，《电力法》修订的难度主要在哪里？

　　吕振勇：其一，涉及修改的内容十分广泛，而且尺度的确定比较复杂。因为《电力法》修订不仅仅是内部关系的调整，更多的是外部横向、纵向的社会关系的调整，要为将来的历史负责。由于政府职能的变化、新机构的建立、企业关系的变更，原来的很多内部关系也变成了外部关系，复杂性增加了。

　　其二，管电的行政管理体制确定是最大的难点。目前在机构设置上是多部门管电，但很多人主张在立法体制上应确定一个电力主管部门。大家在多部门管电还是一家管电的问题上尚未能达成一致意见。

　　其三，对法律的超前性与现实性关系的处理。新《电力法》超前到什么程度，最终目标和阶段性目标如何结合？法律描述是笼统些还是细致些？超前性的体制和现有生产力水平的关系如何确定？尺度怎么把握？改革需要一个循序渐进的过程，在过程的不同阶段之间、目标之间如何衔接等等。

　　记者：法律规定与文件要求在具体执行中有什么区别？这种超前性的把握难度在哪里？

　　吕振勇：改革的文件指导方向、目标，但法律条文规范改革行为更加严格。法律的规定更有强制力和规范性，因为如果不按法律规定操作，就是违法。

　　电力市场的建立，市场基本规则的确定，都是改革中需要规范的问题，文件和法律在规范改革方面是有差别的，关键在于法律超前性的分寸把握。若只讲方向，现实中就难以执法；如果只着眼现实，又失去改革的动力。

　　比如电价改革，电网与发电的赢利比例如何确定？如何按成本定价？这些都涉及利益的再分配，涉及电价的总体水平和消费者的承受能力，涉及理想与现实的差距，都是必须讨论的重要问题。

　　记者：法律对各行为主体的权利与义务应该有清晰的界定，这也是《电力法》修订受到关注的焦点，您能否介绍一下这方面的情况？

　　吕振勇：法律关系中的行为主体权利与义务的确定，存在不同的观点与意见。尤其是涉及政府部门的权利、义务、责任的确定。不能只要权利而不要义务和责任，因为权利与义务对等是法律的基本原则，不能义务大于权利，也不能权利高于义务。

　　行政执法是管电部门的义务和责任。权利中不仅要有名义权，还要有实体权。义务不履行、权利不行使，或滥用权利，都会出现作为或不作为的法律责任。在目前的司法体系下，司法机关对日常涉电案件介入不深，因为大家难以确定谁是电力行政执法机关，它和哪个机构的权力一致，它和司法机关权利义务怎么衔接？构成犯罪移交司法机关，但没构成犯罪的如何处理？处罚的方式、权限、主体如何确定？目前还是空白。

　　在企业的权利方面，我提出要保护电力企业特别是电网企业的“自卫权”。比如查窃电、查违章用电、查用电安全，这些检查权事关社会公共安全，十分重要。但法律界舆论认为，法律平等主体之间，你有何权利进入别人的院墙进行检查吗？

　　我这个人心态好，不易发火，唯独在讨论用电检查这个问题时，很多人认为没有必要，我实在忍不住，争论起来，发言较长，建议这些人先了解用电检查的常识。对隐蔽工程电力线路的检查，如果由外行来进行肯定“查无所获”，这势必导致设备损害事故、社会安全事故的上升；电网企业当场发现用户窃电行为，如果无权取证，只好把盗窃者送到公安局，但证据也消失了，因为电是无形的；电网企业员工巡线过程中发现有人盗窃电力设施，如果无权及时处理，必然不利于维护电网设施安全，进而危及公共安全。这种“自卫权”是维护公共安全必不可少的一种权利，但是目前仍然争论不下。

　　企业的权利还包括内部机构设置的自主权。电力企业应该按《公司法》规定设置内部机构，《电力法》无须对此规定太多，但有部门主张对电力企业内部体制机制也用法律形式进行干预。这本是企业运营中内部机构的设立和规范，这种干预是和《公司法》中规定的企业自主权相矛盾的，但基于“特殊法优于普通法，后法优于先法”的原则，一旦立法通过还是会变成现实的。我认为，《电力法》应该强调“三公调度”等的义务性条款，对电力企业的内部机构设立不该涉及。

　　记者：请您简单介绍一下国家电网公司在“立法先行，依法改革”方面的具体主张。

　　吕振勇：要完善电力法规体系，不仅《电力法》的修订要跟上，以《电力法》为龙头的配套法规的修订也要跟上，《电力调度条例》、《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》、《电价管理条例》等都应抓紧制订和修改，以适应改革的需要。我认为，现在立法已经滞后了，新的关系缺乏法律规范，不只是电力企业呼吁修改《电力法》，公民也在呼吁，而且很多人大代表的提案是用户提出来的，像电价问题、安全可靠供电问题，都是各方共同关注的焦点。　

　　关于依法治企 

　　记者：请您具体谈谈国家电网公司当前所处的法制环境。

　　吕振勇：尽管现在电力法律法规尚不健全，不完整，对新的关系缺乏法律规范，涉电案件增多，但是，电网企业的经营管理依然是有法可依的。全国人大颁布的法律达400多部，国务院颁布了900多部法规，应该说我国已经初步建立了完整的法律法规体系。这些法律法规都对电力企业的行为起到规范、制约和保护的作用，国家电网公司是在众多法律法规的规范下经营发展的。我们除了要遵守专门的电力法律法规外，还要遵守任何一部法律及相关条款。

　　与国家电网公司有最直接关系的法律很多。如与电网发展关系密切的有《公司法》、《土地法》、《环保法》等资源法，和公司经营活动有密切关系的有《合同法》、《招投标法》、《会计法》等，和公司法律责任有密切关系的有《刑法》、《民法》等，和公司权利保护有密切关系的有《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》及《仲裁法》等。

　　但是，在执法方面，特别是行政执法方面的法律相对薄弱，存在不到位、不完整的情况。

　　记者：公司提出“坚持依法治企，防范法律风险，保障企业安全”，请您介绍一下当前公司在依法治企方面的情况。

　　吕振勇：在这方面我们做了很多工作，可以说在各行业中，国家电网公司起到领先作用，在依法宣传、法律教育、法律素质、依法维权方面，都获得了各种表彰和荣誉，得到广泛的认可。

　　“坚持依法治企，防范法律风险，保障企业安全”是一个重要且迫切的任务。目前国家电网公司面临的法律风险有社会影响的风险、经济损失的风险、职工人身健康损失的风险、新闻曝光及投诉造成的信用损失风险、法律纠纷及诉讼造成的法律责任风险，以及公众意见、政府意见造成政治损失的风险。

　　记者：在众多法律风险中比较突出的风险是什么？

　　吕振勇：一是生产安全风险。安全生产是一种法律行为，受《安全生产法》的约束和规范，出了安全事故要承担民事、行政、刑事法律后果。二是经营风险、资金和资产安全风险。有的企业忽视法律，采取一些不正当、不规范的行为，如滥担保、滥贷款、滥投资等，给企业造成巨大经济损失。三是工程建设安全风险。当前电网工程建设任务量很大，工程建设安全问题十分重要，涉及土地征用、青苗补偿、和电信、铁路等相邻行业关系的处理，涉及不同利益主体，要防止纠纷、防止违规、防止损失。四是知识产权、无形资产流失风险。尤其是特高压技术，要加强专利的管理，专利的申报，技术的保护和保密。

　　记者：企业法律风险防范责任重大，您认为应该采取哪些有力措施来为企业保驾护航？

　　吕振勇：加强企业风险管理，尤其是加强法律风险管理，是现代企业管理的重要内容。但是，在风险管理方面，公司系统很多基层单位还没有引起足够的重视。虽然采取了很多措施，加强了合同管理、招投标管理、知识产权保护，但从根本上来看，我认为还有大量的工作要做，重点在于预防风险。

　　一是加强法制教育，树立法律意识。这对于公司系统是普遍的一种要求，是防范法律风险的前提和基础；二是坚持依法决策，从源头上保证企业安全运作；三是加强内控制度建设，制度体系要成系统，形成闭环，建立并完善授权制度、报告批准制度、责任考核制度、评价制度、预警制度、权力制衡制度；四是加强重点岗位重点部门的风险防范；五是规范工作程序，加强监督机制，发挥纪检、监察、审计的作用，防止违法、违规行为的发生。

　　记者：依法治企离不开法律人才体系的支撑，请您介绍一下公司系统法律人才队伍建设的情况？

　　吕振勇：厂网分开后，电力行业的法律体系和人才队伍也发生了变化。对国家电网公司来说，有不少法律人才去了发电企业，或到社会上当律师，法律人才流失现象较严重。

　　对现有的法律人才队伍，我有如下分析：

　　从知识结构上分析，很多从事法律工作的同志原来无法律文凭或其他文凭转学法律，专业素质尚待提高；也有一些大专院校毕业的年轻同志，法律知识素质高，但实践素质不高。

　　从文化层次上分析，以大专、本科学历为主，去年才进了一些法学硕士、博士，高层次的法律人才较少。

　　从能力水平上分析，多数人以法律救急能力为主，简单说就是打官司能力，合同管理能力也还可以，但参与公司决策过程中的法律咨询能力较弱。单一法律人才多，懂法律、懂管理、懂电力、懂外语的复合型人才少，特别是在法律风险的管理、制定风险管理对策、法律预警评估、法律风险点的确定等方面缺乏应有的能力。在公司决策和管理中，需要法律部门提供法律咨询的时候，需要为领导出主意想办法的时候，显得能力不足，能人不多。

　　记者：作为公司首席法律顾问，您对公司系统的法律工作者有哪些希望？

　　吕振勇：人才是企业的财富，一个合格的法律人才要忠诚企业、忠诚事业，要想事、干事、成事。在能力提高方面，我认为参与决策咨询的能力是第一位的，因为这是综合素质的体现。同时还要具备公关能力、协调能力，善于化解企业内外的矛盾。而且，要善于在工作和学习中提高表达能力、文字能力、思维能力、逻辑能力，以不断适应越来越高的工作要求。
　

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