《法人》杂志　作者：张驰

　 　河南辉县市以环保为由强行关闭当地28家水泥厂，事先却未履行告知的义务，行政程序不合法，同时与28家类似的另外3家水泥厂却被保留下来，政府的标准在哪里？

　　作为河南省新乡市蒲东水泥厂（以下简称蒲东水泥厂）的生产厂长，李自德有一肚子的委屈。他们的水泥厂在2005年年底被所在地政府河南辉县市强行断电，紧接着辉县市工商局向该厂下发了限期办理营业执照吊销的通知，辉县市政府的这一系列行为致使蒲东水泥厂生产线被迫全部停工，订单无法履行合约，给该厂造成了严重的经济损失。

　　辉县市政府给李自德的解释是，因为环境保护问题，必须将蒲东水泥厂关闭，遭受关闭命运的还有其他27家水泥生产厂。

　　生死劫

　　这一切都要从辉县市所拥有的独特资源说起。现为新乡市管辖的辉县市因为紧邻太行山，石头资源十分丰富。“靠山吃山”的传统在辉县市的一部分人身上得到了充分的发挥，由此产生了采石、碎石、运输、烧石灰、水泥生产等一系列以石为原料的企业，单是机立窑水泥生产厂在辉县市就有好几十家。

　　2005年10月25日，新乡市政府办公室印发的新政办[2005]155号文件。

　　在上述文件中，新乡市政府出台了《新乡市整治大气污染企业实施方案》，方案的工作目标是关闭不在《新乡市水泥工业发展规划》内重点支持发展的水泥企业。

　　作为新乡市的下一级政府，12月5日，辉县市针对新乡市政府的文件精神出台了《辉县市机立窑水泥及采碎石企业专项整治实施方案》，方案也给出了整治要求一览表，方案要求包括新乡市蒲东水泥厂在内的28家水泥生产企业限期关闭。

　　2005年12月31日，辉县市电力部门对这二十多家水泥厂强行断电，紧接着辉县市工商局向这些厂下发了限期办理营业执照吊销的通知。

　　“要知道我们都是证照齐全的企业，我们还敢说都是照章纳税，更没有违纪违法的事情发生，政府说关就关了，你说上哪儿说理去？”一位不愿意透露姓名的水泥厂老板发出感叹。

　　“不仅如此，我们做的恰恰是变废为宝，我们利用粉煤灰生产水泥的工艺当时在河南省是第一家，在新乡目前也是惟一的一家，这种工艺能最大限度地减轻粉煤灰对环境的污染，但我们却被列入被政府强行关闭的名单，这多少有点说不过去。” 从建厂之初就进入蒲东水泥厂工作的李自德表示对此无法理解。

　　各执一辞

　　“不可否认，这些水泥生产企业在生产中会给辉县市的大气带来污染，但从政府的角度来说，总要区别对待呀！”一位了解当地水泥行业实际情况的门姓人士对辉县市政府这种关闭企业的“一刀切”行为提出了异议。

　　辉县市政府也有自己的说法。

　　其政府分管领导表示，一方面，上级有关部门给他们的压力非常大；另一方面，对这些水泥厂的关闭，辉县市政府依据的是新政办[2005]155号文件和新政办[2005]175号文件。

　　上述的那位门姓人士对此说法提出了置疑。

　　“两个文件中都提到了《新乡市水泥工业发展规划》，但水泥厂的厂长们试图向新乡市和辉县市有关部门索要这份规划的时候，他们得到回复是没有。”

　　在采访过程中《法人》发现，在新政办[2005]175号文件所列的企业只有11家，而12月5日辉县市出台的《辉县市机立窑水泥及采碎石企业专项整治实施方案》中所列的企业却有28家。

　　对此，辉县市政府有关负责人给《法人》的解释是，市政府具备自主的裁量权，除了执行新乡市政府的规定，关闭名单中所列的那11家企业外，还应该根据自己掌握的情况采取行动。

　　但《法人》发现，被列入新乡市关闭的企业名单有“新乡市振新水泥厂”，但在辉县市的名单中却没有。

　　辉县市政府的那位负责人表示，市政府除了采取关闭大部分水泥厂措施之外，还想摸索一条适合当地水泥产业发展的路子，没有关闭新乡市水泥厂的原因是，政府想以此做一个试点。

　　“无论是生产规模、还是生产条件比振新水泥厂好的厂子多得是，为什么偏偏选中振新做试点？”一位水泥厂的负责人很不服气，“确实，我们在有些方面做的不到位，我们承认错误，但我们希望政府在做事的过程中要有透明度，还要公平，公正！”

　　“有些厂已经到了淘汰年限，它们在这次整治中被关闭，这无可厚非，但淘汰期限还未到却被强行关闭的，是补偿，还是整改，政府应当给一个说法。”国家环保总局污染控司一名陈姓工作人员对此事进行评价。

　　《法人》注意到，在新政办[2005]175号文件发布的第二天，国务院关于发布实施《促进产业结构调整暂行规定》的决定（国发[2005]40号）也随即出台。

　　《暂行规定》第十九条明确规定：对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭，采取妥善措施安置企业人员。

　　“厂子可以不开，我个人也可以承受这方面的损失，但这些职工怎么办？”一水泥厂厂长对此忧心忡忡。

　　政府标准是什么？

　　2006年1月26日，法学家江平、姜明安、经济学家张曙光等人就新乡市和辉县市两级人民政府强行关闭辉县市28家水泥厂的合法性问题进行了论证。

　　北京大学公法研究中心主任、行政法专家姜明安教授对当地政府整治28家水泥厂的目的和动机提出了疑问：28家水泥厂在建厂的时候都是得到政府批准成立的，而且每年当地的环保机关都向这28家水泥厂出具环保达标证明书，现在当地政府又以环保和防止污染为借口，对这28家全部关闭且不予任何经济补偿，为什么会出现这种情况？

　　“从行政程序上来说，当地政府和有关部门的行为违反了《行政处罚法》第30条、31条、32条、42条的规定，在这一起案例中，行政机关必须查明28家水泥厂污染环境的事实后才能对其进行处罚，不能仅依据政府文件就处罚。”姜明安说。他表示，行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知28家水泥厂做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知他们依法享有的权利。在这起案例中，行政机关并没有履行告知的义务，因此，当地政府的所作所为从行政程序来说不合法。

　　江平、张曙光等学者认为，政府要整治没有达标的企业，可以给他们一个整改的期限，如果企业没有按要求整改，那就要依法关闭。政府在关闭这些企业的时候，应该给予他们一定的经济补偿以及考虑如何妥善安排厂内职工问题，这是政府的职责。

　　此外，政府相关部门必须是在企业违法后才可以进行处罚。当地工商行政管理部门吊销这28家水泥厂的营业执照是一种行政处罚行为，但这些企业在经营中又不存在什么问题，更没有说明环保排污超出了标准。这些企业自身的软肋可能就是没有排污许可证，前提是当初企业申请了排污许可，但政府就是不发给企业，这是政府的行政职责问题，而非企业的问题。

　　在采访过程中《法人》了解到，不仅这28家企业没有排污许可证，辉县市所有的水泥企业到目前为止全都没有。

　　紧接着人们会产生这样的一个疑问：为什么单是关闭这28家而保留另外的三家，政府借此搞试点的标准是什么？

　　“要处罚企业，必须有违法的事实，必须是企业违反了哪一条，政府不能笼统来通知将营业执照吊销，必须理由充分；行政处罚必须是基于违法行为作出的处罚决定，采用整治这样的行政命令就让企业关闭，显然不妥。”江平说。

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